中国政企合作基金陈华强在2022年PPP良好实践国际研讨会上的主旨演讲
  • 时间 : 2022-11-23 15:55:22
  • 来源 : 中国政企合作基金



感谢主持人!各位嘉宾:

大家好!


很高兴参加2022PPP良好实践国际研讨会。我来自中国政企合作基金,现围绕《国家引导基金促进PPP高质量发展的良好实践》主题,跟大家分享我们的投资实践和体会。


一、国家引导基金设立背景及积极作用

一直以来,中国政府高度重视投资工作。随着工业化和城镇化进程逐步加快,我国在公共服务和基础设施建设方面的需求日益增长,传统投融资模式难以满足现实需要,而社会资本参与途径和参与热情不足。201311月,党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。


(一)国家引导基金设立背景

为积极贯彻落实党的十八届三中全会精神,政府大力改革投融资体制,鼓励社会资本加大投资,大力推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式。20163月,经国务院批准,财政部会同国内10家机构共同发起设立中国政企合作基金(以下简称基金),注册资本金1800亿元,要求基金通过专业化运作,积极创新公共服务供给机制,支持PPP模式发展,引导和规范PPP项目合作,培育高效、规范、透明、统一的PPP市场,实现政策导向与市场运作的有机结合。


同年,李克强总理在《政府工作报告》中强调,“完善政府和社会资本合作模式,用好1800亿元引导基金,依法严格履行合同,充分激发社会资本参与热情”。这里提到的1800亿元引导基金,即当年设立的中国政企合作基金,并明确基金设立目的之一是充分激发社会资本参与热情。20212月,基金被列为中央金融企业。截至目前,基金累计签约投资PPP项目140个,签约项目涉及合作伙伴600多家。国家设立引导基金作为社会资本开展投资工作,引导和鼓励其他社会资本积极参与公共服务和基础设施供给,是深化改革的重要举措,是推广PPP模式的良好实践。


(二)基金发挥的积极作用

中国政企合作基金自设立以来,始终坚持国家引导基金的定位,认真贯彻“规范发展、阳光运行、市场化经营、专业化管理”方针,支持全面加强公共服务供给和基础设施建设,努力打造行业“头雁”。


为充分激发社会资本参与热情,大力推广运用PPP模式,基金从引导、规范、增信、增效等四个方面积极发挥作用。


1.积极发挥引导”作用。

在行业引导方面,不断拓宽PPP应用边界,在交通运输、市政工程等行业成熟运用PPP模式的基础上,基金加强与相关行业主管部门以及行业运营机构等社会资本的对接和合作,逐步加大文化、旅游、医疗、卫生、养老、体育、教育等行业投资,促进PPP模式在更多公共服务行业推广应用。


在社会资本引导方面,基金积极对接社会资本,加大合作和共同投资力度,注重根据项目情况引导适合的社会资本特别是运营能力强的社会资本,参与适合其自身特点的PPP项目。基金注重对接民营资本。


在模式引导方面,基金积极对接相关行业主管部门、地方政府、社会资本方、中介机构等,根据项目自身特点,结合当地资源禀赋,协同设计项目实施方案、交易结构,推动PPP模式创新应用与落地实施。


2.积极发挥“规范”作用。

在自身投资合规项目方面,基金视规范发展为生命线,不折不扣执行国家相关政策规定,从源头上严格审查项目合规性,持续推动项目规范运作。


在推动合作伙伴规范运作方面,基金认真学习了解行业政策,及时与合作伙伴沟通,推动合作伙伴提高规范意识,严格合规运作。


在助力PPP行业规范发展方面,基金通过投资实践,努力总结共性问题,把握市场脉动,向有关部委反馈意见建议,助力行业规范发展。


3.积极发挥“增信”作用。

在提高项目信用方面,基金作为国家引导基金和财政部归口管理基金,拥有雄厚的股东背景,真金白银投资PPP项目,有利于增强政府、社会资本之间的相互信任。对政府而言,基金与其他社会资本方共同参与投资,可提升政府对其他社会资本方的信任。对社会资本而言,基金参与投资,有利于打消其对地方政府在项目长周期中“新官不理旧账”、不及时付费等顾虑,提振其对项目的信心。


在提高项目融资便利方面,基金积极联系股东单位等金融机构,助力项目获得贷款,填补项目资金缺口,推动项目落地实施。


4.积极发挥“增效”作用。

基金在投资实践中,注重评估地方政府财力和实际发展需求,推动做深做实“两评一案”;注重支持“使用者付费”占比较高的项目;注重支持存量盘活项目;注重支持运营属性强的项目和有运营能力的社会资本方,鼓励“专业人干专业事”;注重统筹项目资源,合理设计项目交易结构、收费机制等;注重项目全生命周期管理,强化风险防控,积极进行投后赋能。项目因此提质增效,社会资本也相应获得合理回报。


(三)基金良好投资实践的重大意义

六年来,基金良好投资实践具有以下重大意义:


助力投融资体制改革。基金通过激发社会资本热情、引导参与PPP项目,从而助力投融资体制改革。截至目前,基金签约额累计700多亿元,涉及项目总投资额约1.2万亿元,中央财政和地方财政资金带动社会资本投资倍数约为17倍,中央财政资金带动地方财政资金和社会资本投资倍数约为194倍。


助力财政体制改革。基金积极推广运用PPP模式,减少了地方政府在公共服务和基础设施供给方面的财政支出压力。基金通过投资积极盘活存量,助力地方政府增加现金流、改善债务状况。同时,基金的投资工作有助于推动地方财政部门转变财政管理理念,强化中长期财政规划和“资产负债管理”工作。


助力公共服务和基础设施供给机制改革。基金通过积极投资,引入其他社会资本,助力丰富公共服务和基础设施供给方式,从传统的政府直接供给、政府购买服务等,扩充到政府和社会资本合作进行供给。社会资本参与公共服务和基础设施供给,政府根据绩效评价结果支付相应对价,充分发挥市场功能,提升供给质量和效率,从而实现公共利益最大化。


二、基金服务国家重大战略、贯彻新发展理念的良好实践

自成立以来,中国政企合作基金始终坚持服务国家重大战略,全面贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念,紧密围绕党中央国务院决策部署开展投资实践,进行市场化、专业化运作,推动PPP高质量发展。


(一)积极服务国家重大战略

作为国家引导基金,服务国家重大战略是我们的职责与使命。基金坚决贯彻落实国家关于推动长江经济带高质量发展、实施西部大开发、脱贫攻坚和乡村振兴、应对老龄化、加强“新基建”投资等方面的决策部署,提高政治站位,强化责任担当。


1.服务长江经济带发展战略。长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省市,面积占全国的21%,人口和经济总量均超过全国的40%,生态地位重要、综合实力较强、发展潜力巨大。基金认真学习习近平总书记四次走访长江经济带地区发表的重要讲话,深刻领会“绿水青山”、“梯次发展”等重要指示精神,从全国一盘棋、培育经济发展内生动力等方面高度认识支持长江经济带发展的重要性和紧迫性,积极加大投资。截至目前,基金已签约长江经济带沿江省市项目70多个,超过签约项目总数的五成;涉及项目总投资额逾6400亿元。基金在优先支持绿色发展、优先支持互联互通、优先支持公共服务、优先支持新型城镇化建设等“四个优先”上取得了积极投资成果,在完善区域交通网络、促进区域融合、支持区域基础设施补短板等方面发挥了积极作用。


2.服务西部大开发战略。基金在西部地区签约项目40多个,占签约项目总数接近三成,涉及项目总投资额逾5100亿元。如陕西某高速公路项目,项目总投资额260亿元。该项目是财政部第四批示范项目、陕西省本级首批实施的重大交通运输类PPP项目,对陕西革命老区、秦巴山区的交通出行、文化旅游等具有重要意义,有助于改善西部地区群众生活条件,提高人民幸福指数,促进区域经济发展。


3.服务脱贫攻坚和乡村振兴。基金积极参与巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴的相关项目,已签约项目中支持原贫困地区的项目40多个,占签约项目总数接近三成,涉及项目总投资额逾3500亿元。如云南某高速公路项目,项目总投资额68亿元。该项目为财政部第四批示范项目、云南省第一批示范项目,覆盖地区均为少数民族主要居住聚集区,属于原国家连片特困地区之一。该项目的实施有助于强化地方高速路网建设,改善区域交通条件,促进乡村振兴,是基金以投资巩固扶贫攻坚成果的典型案例。


4.助力应对老龄化。中国是一个人口大国,老年人数量居世界之最,人口老龄化和养老问题日益严峻。国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%,或65岁以上人口占总人口的比例达到7%,作为进入老龄化的标准。目前全球已有约100个国家和地区相继进入人口老龄化阶段。2021年底,我国60岁以上人口已达2.67亿,占人口总数近两成。基金积极助力应对老龄化,支持养老产业,如积极跟进西安莲湖区某多层级养老PPP项目,该项目包括建成5家养老院、9个街道养老服务中心、30家社区老年照料中心、新增2600张养老床位等,契合国家推行的老龄人口90%居家养老、7%社区养老、3%养老院养老的“9073”养老模式,符合我国养老服务业发展实情,有利于推动实现政府、社区、机构、家庭等养老要素的有机整合。


5.加强“新基建”投资。作为重要的基础产业和新兴产业,“新基建”包括城际高速铁路和城际轨道交通、大数据中心、工业互联网、物联网、5G、特高压、新能源汽车充电桩、人工智能等,是中国经济增长的新引擎,一头连着巨大的投资与需求,一头牵着不断升级的强大消费市场。基金不断加强“新基建”投资,比如浙江绍兴某智慧快速路工程项目,将“5G”与传统基建相结合,推动大数据、互联网等新技术与交通行业深度融合,通过布设传感器实现“车、路协同”,消除自动驾驶传感系统盲区,让“智慧的车”跑在“聪明的路”上,构建起能感知网络的“智慧公路”,打造全国首个全面支持高等级智能网联车辆的示范快速路网。又如,基金评审决策的南京至马鞍山城际铁路项目,是国家大力支持的新基建轨道交通建设项目,充分运用了基于云平台、大数据、人工智能(AI)等技术的轨道交通供电系统和智能运维系统,以及智能双向变流器、智能变电站自动化系统、城市轨道交通能耗智能管理系统、智能照明和疏散照明系统等。该项目服务于长三角一体化战略,是首个国家级都市圈南京都市圈及长三角一体化规划中的重要工程,是“南京1小时都市圈”交通网络的重要枢纽。


(二)全面贯彻新发展理念

1.在助力创新发展方面,基金注重加大PPP模式创新运用,鼓励相关合作方有针对性地设计项目实施方案和交易结构,进而助力相关领域的体制机制创新。我国铁路建设近年来突飞猛进,但铁路建设资金以政府和铁路系统内部的自身融资为主。铁路每年的投资高达几千亿元,铁路投融资改革需要积极引入社会资本,尤其是民营资本。比如,浙江省杭绍台高铁项目是国家首批八个社会资本投资铁路示范项目之一,是我国首个采用PPP模式实施的项目、首个民营控股高铁PPP试点项目,基金认为该项目改革创新意义重大,积极给予资金支持。浙江杭温高铁项目也是首批八个“社会资本投资铁路示范项目”和民营控股高铁之一,在杭绍台项目基础上将铁路投资改革再推进一步,开创民营资本参与铁路项目建设总承包的先例,打造了铁路投资民营控股的2.0版。基金认为该项目创新意义同样重大,在投资杭绍台高铁项目之后,又本着助力创新的理念进行了投资。


2.在促进协调发展方面,我国还存在区域发展不平衡不充分问题,东中西部地区经济发展仍存在较大差距,公共服务和基础设施领域还有不少短板。基金作为国家引导基金,注重向短板领域、落后区域投资,以投资实践促进区域协调发展,如积极在东北和中西部地区投资,为促进当地经济社会发展、改善区域交通条件、维护民生和社会稳定、加强民族融合和提升少数民族生活水平等,做出了相应贡献。此外,基金投资高速公路和一级公路项目20多个,助力物流链接和资源流通,促进城乡协调发展,推动加速形成全国统一大市场。


3.在推动绿色发展方面,基金高度重视落实绿色发展理念和推动实现双碳目标,将绿色低碳理念融入日常投资业务。例如,基金投资的天津市某数据湖PPP项目,是住建部公布的首批90个国家智慧城市试点和天津市首批试点项目之一,有利于实现互联网与政府服务深度融合,提升精细化管理和智能化服务水平,促进大数据产业落地发展。该项目以大容量蓝光存储技术为核心,相比于传统存储技术,具有能耗低、寿命长、安全性高等特点,能有效降低整体存储成本。该项目旨在搭建绿色化数据中心,大力推广低碳、清洁生产和资源循环利用技术,推动绿色消费、清洁生产和高端制造,合理调配水、电、石油等资源,以实现节能减排、低碳环保。又如,基金投资四川成都龙泉山某森林公园暨国家储备林项目。该项目集生态环境治理、生态旅游、经济林产业融合发展于一体,有利于实现木材安全战略储备、恢复原生地带性植被、打造多样性森林生态系统、筑牢长江上游生态屏障,既推动区域经济融合,又促进地方绿色发展。再如,基金积极投资吉林某水环境综合治理工程项目,该项目是东北经济区中心城市重大民生项目,结合伊通河主河道及支流的水环境综合整治方案,变工程治河为生态治河,在消除黑臭水体、构建长效的水生态环境等方面发挥了积极作用。


4.在助推开放发展方面,基金积极跟进有利于助推开放发展的项目,正对接新疆某国际机场改扩建工程PPP项目。该项目总投资额逾200亿元,将建设成为丝绸之路经济带的重要航空枢纽和面向中亚、西亚的国际航空枢纽,支持国家打造“空中丝绸之路”。


5.在服务共享发展方面,基金认真践行社会责任,坚持以投资促进共享发展,以投资增加公共服务供给,努力提高公共服务共建能力和共享水平,积极提升项目所在地老百姓的幸福感和获得感。如基金决策投资的重庆市九龙坡某老旧小区改造项目,是全国首批采用PPP模式的城市更新项目之一。该项目由某民营企业作为社会资本方,创新实施模式与社区治理机制,在避免大拆大建的前提下,合理优化公共区域结构,修缮整改楼道、道路、消防、照明等公共设施,改善公共空间环境,消除系列安全隐患,从而显著提高老百姓生活质量。又如基金积极跟进的“ 健康长沙”项目,总投资额约168亿元,含市区县##医疗卫生机构新建、改扩建等45个子项目,涉及长沙市直属7家医院及下辖区县18家医院。该项目通过PPP模式优化全市范围医疗资源配置,帮助中小医院共享使用高端医疗设备,推进医疗卫生信息化建设和就医信息共享,缩短医疗服务半径,助力解决人民群众“看病难”、“看病贵”等问题。


三、展望与体会

六年来,中国政企合作基金作为国家引导基金,牢记初心使命,强化责任担当,在财政部等部委的正确领导和股东单位的大力支持下,积极团结合作伙伴,一步一个脚印,坚定走在规范推广PPP模式、充分激发社会资本参与热情的大道上。


当前,世界百年未有之大变局加速演进,世纪疫情影响深远,世界经济复苏乏力。在看到国际国内压力的同时,我们更要看到PPP高质量发展的机遇和希望。


我国公共服务和基础设施需求巨大,尤其是“新基建”大有可为。20224月,习近平总书记在中财委第11次会议上强调“要多轮驱动,发挥政府和市场、中央和地方、国有资本和社会资本多方面作用,分层分类加强基础设施建设”,“要拓宽长期资金筹措渠道,加大财政投入,更好集中保障国家重大基础设施建设的资金需求”,“要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行,引导社会资本参与市政设施投资运营”。习近平总书记在党的二十大报告中强调“要坚持以推动高质量发展为主题”,“着力推进城乡融合和区域协调发展”,“健全基本公共服务体系”等。我们作为国家引导基金,将承担更加重要的职责、发挥更为积极的作用。


从全球基础设施需求看,发达国家部分老旧基础设施亟待更新,发展中国家城市化进程仍处于上升期,当前及未来一段时期内,全球基础设施供需仍存在较大缺口。根据二十国集团发布的《全球基础设施展望》报告预测,20222040年,全球基础设施预计投资支出将高达63万亿美元。从需求端来看,全球基础设施投资需求达75万亿美元,亚洲投资需求最为旺盛。


六年来,我们见证了我国PPP市场不断发展壮大、不断规范发展的历程。中国已成为全球最大的单一经济体PPP市场,有着越来越多的良好实践,总结基金参与的PPP项目投资工作,有如下几点体会:


(一)得益于市场主体积极参与

我国PPP市场的兴起和壮大,离不开每一个市场主体的积极参与和大力付出。央企、地方国企、民营企业、外资企业等作为社会资本方积极参与项目,为提升运营能力,有的还成立专业运营公司。咨询、法律、设计等中介机构积极提供规划设计、方案编制等服务。各类金融机构积极为PPP项目提供资金扶持和相关金融服务等。得益于上述各参与方的分工协作和共同努力, PPP项目才能正常推进和成功实施,PPP市场才能不断壮大和规范。


(二)得益于发挥好政府作用

在我国推广运用PPP模式的过程中,政府作用的发挥非常关键。国务院出台政府和社会资本合作模式指导意见,做好PPP行业顶层设计,并设立PPP中心和国家引导基金。财政部、发改委印发一系列PPP政策文件,并发起建立PPP项目管理库。地方政府相关部门负责当地PPP项目发起、项目采购等。各行业主管部门出台扶持政策,积极推动PPP模式在本行业应用。发改委、证监会等加快推动资产证券化、REITs试点,为PPP项目退出和解决现金流问题提供重要支持等。


(三)得益于推进法制化进程

虽然与PPP模式推广运用和市场发展相比,我国PPP领域的法制化建设还有待进一步完善,但我国在公共服务和基础设施领域已具有政府采购法、预算法、合同法、招投标法等法治基础,近期政府采购法修订稿在征求意见过程中,在采购品目分类中增加了有关政府和社会资本合作品目,PPP项目在政府采购法中的地位日益明晰。财政部、发改委先后出台了一系列政策,在PPP推广中发挥了重要作用。2017年,《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》曾公开征求意见。我们期待该条例在不远的将来顺利出台,从而进一步推动PPP高质量发展。


(四)得益于外部性内在化的探索运用

公共服务和基础设施建设领域具有较强外部性。如交通运输、市政工程、生态环保、文化旅游等行业项目,建成后有利于提升社会公众的生活便利度、幸福感,增进民生福祉,并推动项目所在地的经济和社会发展,但项目本身未必能实现较好的直接投资回报。现在已有不少PPP项目在初始设计阶段就已积极考虑将项目外部性及其有关增值收益“打包”为合同里的投资回报条款,以实现其外部性内在化,如逐步推广的EODTOD等“XOD”与PPP相结合的模式。当然,这方面还有待于进一步探索和扩大应用。


各位嘉宾,以上是我今天的分享内容。感谢大家聆听,会后欢迎加强交流和互动。谢谢!


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