近日，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护。业内人士表示，《意见》的出台，意味着生态环保类PPP项目迎来发展新机遇。

发挥政府投入的带动作用

《意见》提出，发挥政府投入的带动作用，探索通过PPP等模式引入社会资本开展生态保护修复，符合条件的可按规定享受环境保护、节能节水等相应税收优惠政策。社会资本投资建设的公益林，符合条件并按规定纳入公益林区划的，可以同等享受相关政府补助政策。

生态环保类PPP项目涉及污水处理、供水工程、垃圾填埋场、垃圾焚烧发电、水库改造等领域。据财政部PPP中心统计，截至2021年9月，我国已累计有污染防治和绿色低碳PPP项目5861个、投资额5.7万亿元；其中，签约落地项目4228个、投资额4.4万亿元，开工建设项目2629个、投资额2.5万亿元。2021年第三季度，具有污染防治和绿色低碳效应项目占全部新入库项目的12.9%，投资额445亿元；签约落地项目72个、投资额2156亿元；开工建设项目83个、投资额856亿元。截至6月末，累计签约落地项目数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护类；累计签约落地项目投资额前四位为交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护类。

从以上数据不难看出，作为地方政府的刚性需求，生态环保仍然是PPP重点推进的领域。国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春表示，生态环保类PPP项目高度集成、强化绩效约束、强调长期运维、有利于行业发展，基于这些优势，PPP在生态环保领域大有可为。

近年来，利好生态环保类PPP项目的政策也不断推出，为行业发展注入动力。财政部PPP专家、E20环境平台研究院执行院长薛涛表示，在生态环保领域推进PPP具有重要意义。《意见》对社会资本的参与模式（自主、基金、PPP或公益性）和回报机制（相关产业导入、碳汇和资源综合利用）作出规定，并明确了涉及规划、产权变革和其他财税金融支持等方面的配套政策。自然资源部此前的一些示范项目已经有了相关实践，《意见》对于未来行业的发展将起到更好的指导作用。

加大财政资金向环保领域的倾斜力度

《意见》提出，社会资本可按照市场化原则设立基金，投资生态保护修复项目。对有稳定经营性收入的项目，可以采用政府和社会资本合作（PPP）等模式，地方政府可按规定通过投资补助、运营补贴、资本金注入等方式支持社会资本获得合理回报。业内专家表示，支持环保类项目发展，是当前市场环境的潜在需求，《意见》释放了财政资金将向环保领域加大倾斜力度的积极信号。

财政部PPP中心数据显示，截至目前，全国PPP综合信息平台项目管理库中，涉及生态环保类的PPP项目共有952个，数量仅次于市政工程、交通运输两个传统行业。中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南表示，生态环境保护领域是推进PPP模式的重点和优先领域。因为生态环境保护最符合PPP的基本要求，最能体现PPP价值，也是最为急需发展的领域。王金南建议，加大财政资金对生态环境PPP项目倾斜支持力度，在中央环保投资项目储备入库、资金项目支持等环节，加大财政资金对生态环境PPP项目倾斜支持力度，并以运营补贴为主优化财政资金支持方式。

财政部PPP专家、毕马威咨询基础设施投融资合伙人李炜说，《意见》体现了中央对环境保护的重视，意味着今后对环保领域投入力度将会更大，环保领域PPP项目将大有可为。值得注意的是，已经落地的和未来即将落地的生态保护类PPP项目非常多，相应地，对社会投资人的建设运营能力以及政府的管理能力要求也将提高。

当然，财政加强对生态环保类PPP项目支持，并不意味着盲目地追求“大水漫灌”。《意见》提出，要优化监管服务。建立投资促进机制，搭建信息服务平台，汇总发布各类生态保护修复项目及投资需求、政策法规标准等信息。加强督察和执法，全程全面依法监管，严格规范行为，建立信用监管机制，实现跨地区跨部门奖惩联动。生态保护修复过程中涉及地理、生态、生物等方面敏感信息采集、处理和使用的，严格按照相关规定执行。

财政部PPP专家、中房养老产业有限公司副总经理吴纲表示，这意味着要理性看待生态环保类PPP项目的政策利好，政策支持不意味着大干快上，仍需按照相关规定规范发展生态环保类PPP项目。同时，应探索建立生态环保类PPP项目终身问责制，以使地方政府、咨询机构、社会资本的短期决策与长期责任相匹配。

将EOD理念应用到PPP模式之中

10月13日，生态环境部、国家发展改革委等部门发布《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，提出持续推进环境治理模式创新，探索将生态环境治理项目与资源、产业开发项目一体化实施的项目组织实施方式，推动环保产业发展，并征集第二批生态环境导向的开发模式（EOD）备选项目。

EOD模式强调以生态为引领，以特色产业发展为支撑，促进生态保护和区域开发平衡推进，通过环境、经济与社会的协调发展，提升区域的整体价值。将EOD的理念应用到PPP模式之中，即“PPP+EOD”模式。不少专家认为，EOD理念越来越成为PPP项目探索城市可持续发展的重要路径，应进一步积极探索并实施“PPP+EOD”模式，推动中国PPP创新发展。

生态环境部环境规划院环境PPP中心主任逯元堂表示，EOD模式对环保投融资机制创新和实现环保产业可持续发展具有重要意义。EOD模式以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性较差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化。EOD模式不但能够在一定程度上解决生态环境治理融资难的问题，而且能够提升生态环境治理项目造血能力，实现环保产业潜在市场向现实市场的转化，推进环保产业持续发展。

他认为，EOD模式强调的是生态环境治理项目与关联产业的组合实施，重点是实现商业化项目对公益性生态环境治理项目的收益反哺，从而推进公益性生态环境治理项目实施。采用EOD模式能够有效减少政府付费和可行性缺口补助，有利于推进PPP项目实施。

“在推行‘PPP+EOD’项目时，应当统筹区域生态环境资源分析、特色产业规划与项目策划等相关工作，发挥生态资源保护的引领作用，以生态保护和特色产业体系的协同规划为核心，发挥项目多元化造血功能，提升区域的整体价值，实现区域的可持续及绿色发展。”北京市中伦（上海）律师事务合伙人所周兰萍说。

周兰萍表示，EOD模式的实施，需要项目产出具有明确的权益归属边界、健全的市场交易机制和流通平台，以实现PPP项目产出从生态价值向经济价值的转化。因此，在实施“PPP+EOD”项目时，需要明确政企双方的合作边界及合作范围项下相关产出的权益归属。对于适宜以市场化运作的自然资源，在合理开发的前提下应当允许由社会资本方通过合法途径取得相关权益并进行专业化的经营。同时，为促进生态价值向经济价值的转化，政府方应当在保障PPP公益性基础上，允许项目产出的相关权益通过转让、入股、租赁等方式进行流通和接入市场交易平台，最大限度盘活及利用既有生态资产的价值。

周兰萍强调，EOD模式的实施，需要增加激励社会资本投入的有效政策和措施，完善市场化投入和生态补偿机制，特别是要解决土地要素的有效供给。因为生态保护和修复工作具有明显的公益性、外部溢价效应，但受生态保护项目的整体盈利水平偏低、项目风险多发等影响，加之市场化投入机制、生态保护补偿机制不够完善，社会资本参与生态保护项目的意愿不强，主要依赖政府财政资金持续投入。要改变这一现象，需要增加激励社会资本投入的有效政策和措施，特别是要解决土地要素的有效供给。 

 她举例说，废弃矿山修复项目通常由政府方投入一定前期资金进行土地整理，使存量经营性建设用地具备土地公开出让条件，然后通过土地出让机制引入社会投资人，社会投资人竞得土地后，再结合产业发展需求进行必要的生态修复和环境优化，并进行持续性生态产业运营以获取长期经营收益。借鉴此操作思路，在实施“PPP+EOD”项目时，建议在土地利用规划和土地供应机制上，允许参与前期生态整治的社会资本方通过协议出让等合理方式获取相应的存量经营性建设用地使用权进行特色产业开发，并将特色产业开发收益统筹用于平衡PPP项目前期投入和项目运营支出，以提升PPP项目的商业可行性，从而增加对社会资本的吸引力和增强项目的可融资性。