在全国上下全面深入学习贯彻党的二十大精神之际，财政部出台推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的文件，对于推动PPP高质量发展，提振社会资本乃至全社会的信心，助力我国经济回稳向上发展具有重要意义。

一、我国的探索和实践创新发展了PPP模式

在公共服务和基础设施领域推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，是落实党的十八大提出的旨在改变公共产品供给方式，实现国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措。推广运用PPP模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。

改革开放之后，PPP作为以吸引外商投资为主要目的的一种项目融资方式被引入我国，广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等是早期代表性试点项目，但PPP在我国的跨越式、规范化、规模化发展是在党的十八大之后。近年来，按照党中央的决策部署，PPP模式已成为我国稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。截至今年第三节度，全国PPP综合信息平台管理库累计入库项目10331个、累计投资额达16.5万亿元，我国成为世界上规模最大的PPP市场。

值得注意的是，我国在推行PPP模式时，对国际上通行的公私合营伙伴关系（public-private partnership）进行了制度创新，形成了“政府和社会资本合作模式“，实际上是创立了“中国式PPP”。其突出表现在财金〔2014〕113号文将Private定义为“社会资本”，即“已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。国办发〔2015〕42号文提出：“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目”。在此政策背景下，一批实力雄厚、社会责任感强的国资背景企业进入PPP市场，有力推动了PPP的发展。

近十年来PPP模式发挥了以下重要作用：

1.显著提升了基础设施和公共服务领域的优质项目供给能力。通过PPP模式的应用，我国特别是中西部地区建设了一大批涉及民生的基础设施和公共服务项目，而且降低了成本，提升了项目建设水平。

2.促进了政府职能的转变。PPP模式将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少了政府对微观事务的过度参与，提高了公共服务的效率与质量，还弘扬了契约文化，推动国家治理体系的现代化进程。

3.激发了民间投资活力，创新了投融资方式。PPP模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，改变了长期以来政府独家承担责任的局面。拓宽了融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力。 

二、规范发展、阳光运行是PPP可持续发展的关键

党中央和国务院一直都很重视PPP项目的规范发展和阳光运行，这是我国PPP事业发展的一条主线，也是PPP长期健康发展的关键。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）就提出需将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）提出了“加强政府和社会资本合作项目的规范管理”等要求。2015年财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）要求“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%“。2017年财政部制定的《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（财金〔2017〕1号）有力推动了PPP信息公开制度的建立。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）则规范了PPP项目引导基金的设立和运作。2018年财政部发布《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号），传递了加强PPP项目规范管理的强烈信号。国务院于2019年颁布《政府投资条例》，使得PPP更多地聚焦于依赖于社会资本运营能力且具有较好运营收益的项目。2020年的《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）则规范了在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动，促进了PPP模式长效健康发展。

三、对策建议

推动政府和社会资本合作规范发展、阳光运行，除了做好项目前期论证和入库联评联审之外，还要加强项目的规范运作和信息公开。

1.更加重视PPP项目的管理运作

PPP项目公司负责项目投融资、建设、运营、移交等工作，向上对接政府与社会资本方，向下负责各子项目的建设、运营和管理，是各方利益的关键汇集点，且SPV本身也具有完整合理的公司管理基础，所以加强PPP项目公司管理是全面整体、科学持续提升PPP项目实施水平的核心突破点。

管理重心从PPP项目转向PPP项目公司，既意味着管理目标从以结果为导向转变为以过程为导向，也意味着管理周期从项目建设阶段向项目全生命阶段转变，主要可概括为两大关键举措：一是形成PPP项目公司全维度管理体制，以问题和目标为导向，覆盖全方位、全要素、全过程。全方位重点关注项目公司资本运作、政企协调、垂直整合以及市场运作四大核心能力，一方面对项目公司自身能力进行评定，找短板与不足并梳理主要优势；另一方面通过优化管理模式、组织结构以及工作流程实现能力相互协同、整体提升。全要素主要涉及管理过程中的风险因素管理，应当梳理项目建设、投运过程中的不确定性要素并对这些要素进行全面综合管理。全过程将PPP项目公司管理过程分为实施-管理-评价的循环周期，重点形成完备合理的公司运作流程，打通公司内部信息流通、决策执行及结果反馈的链条。二是健全PPP项目公司绩效评价体系，围绕投入、过程、结果、影响等关键因素定期对项目公司运营表现开展全面客观评价，识别并精准定位项目公司当前发展短板与突出问题，生成科学应对方案并实施后，可持续优化PPP项目公司管理水平，并向被管理PPP项目传导，助力PPP项目稳定健康运行。

2.要搭建PPP项目的再融资平台

全国PPP综合信息平台中投资总额超16.5万亿的PPP项目意味着未来PPP项目再融资需求和规模不可小觑。对政府方来说，PPP项目的再融资将直接影响基础设施和公共服务的供给；对社会资本方来说，PPP项目的再融资是促进项目平稳落地与持续运营的重要途径，同时也是降低项目公司财务成本、提高资金使用效率的重要手段。因此，更加需要对PPP项目搭建其专属的权益交易场所，建立统一、集中的交易平台，以提高PPP项目再融资效率，提升PPP项目再融资规模。

探索通过PPP和REITs结合，有助于打通资金退出渠道、提高基础设施资产流动性。PPP项目初期投资大，投资回收期长，资金周转效率相对较低，社会资本方退出渠道待进一步探索，易形成资产存量，因此社会资本投资积极性不高。采用REITs模式将已进入运营期，具备稳定收益的PPP项目转化为公募产品，可为投资人实现融-投-管-退的完整闭环，加快资金回转的效率，同时，降低因政策变化等因素带来的远期不确定性风险，从而调动社会资本对于地方铁路项目的投资积极性，更好地激发市场活力。REITs为PPP存量项目提供了一条再融资渠道，可吸引新的社会投资者进入既有项目，盘活存量资产，实现存量资产和新增投资的良性循环。

3.加强信息发布

强化PPP信息公开，促进政府、社会资本、金融机构、咨询公司等PPP项目参与方的信息对称，是贯彻落实新发展理念、全面深化改革、提升国家治理能力的内在要求和具体举措。

为进一步适应PPP在我国的快速发展，各级财政部门需建立并完善对PPP项目及其各参与方信息公开工作的组织协调、跟踪管理和监督检查，建立多方参与的PPP项目信息共享机制，主动接受财政监管。除此之外，还可以依托全国PPP综合信息平台，鼓励包括PPP市场透明度评价在内的社会化监管，完善PPP项目全生命周期信息公开。信息透明度是衡量PPP市场发展质量的关键指标。利用大数据、数字孪生、区块链等前沿信息技术对信息平台进行全面升级，实现多用户参与的各参与方信息对称、多类型数据库库库联通、信息真实验证和有效留痕，有助于保证信息的真实性、准确性、可追溯性，从而提高信息公开力度，推动PPP市场制度化、标准化、规范化、可持续发展，增强PPP项目全生命周期管理能力，从而促进实现公共利益最大化。