贫困地区运用PPP模式创造美好生活
  • 时间 : 2019-12-06 08:49:01
  • 来源 : 人民网
财政部清洁基金(PPP中心)等联合调研组



为深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,扎实推进“不忘初心、牢记使命”主题教育,推动PPP规范高质量发展,8月18日至8月21日,财政部清洁基金(PPP中心)、机关党委、中国财政杂志社、中国财经报社、会计资格评价中心的8名青年干部以“牢记PPP改革初心,砥砺奋进创造美好生活”为主题,赴云南省元谋县和永胜县开展“根在基层”调研活动。调研组深入基层一线,深入田间地头,对当地PPP工作推进情况进行了调研,实地考察了项目建设和运行情况,与地方政府、社会资本、金融机构、咨询机构和群众进行了座谈交流。现将有关情况及思考报告如下。

一、基本情况

(一)元谋县PPP运用情况

元谋县位于云南省和楚雄州北部,东倚武定,南接禄丰,西邻大姚,北连四川会理,交通区位优势明显。全县面积2,021平方公里,辖10个乡(镇),下设78个村委会(社区)(其中贫困村40个),总人口21.7万人。境内最高海拔2,836米,最低海拔898米,属南亚热带干燥气候,全年基本无霜,年平均气温21.9℃,年平均降水量616毫米,年蒸发量高达3,627毫米,蒸发量为降水量的6倍。元谋以种植冬春蔬菜并远销国内外而享有盛名,被誉为“冬早蔬菜之乡”。

截至今年9月底,元谋县共有管理库PPP项目5个,总投资22亿元,已落地3个,总投资16.85亿元。其中,示范项目3个,总投资9.95亿元,已落地2个,即元谋大型灌区丙间片11.4万亩高效节水灌溉PPP项目和农村人居环境治理PPP项目,两项目总投资共7.3亿元。

(二)永胜县PPP运用情况

永胜县位于云南省西北部,地处长江上游,丽江市中部。全县面积4,950平方公里,辖15个乡(镇)、150个村(居)委会,总人口40.42万人。有彝、傈僳、藏、普米等10个世居少数民族,少数民族人口13.8万,占34%。永胜是国家级扶贫开发工作重点县,属滇西边境集中连片特困地区和云南省限制开发区。2018年底,全县尚有未出列贫困村57个(其中深度贫困村36个),未脱贫人口4102户14,211人,贫困发生率4.25%。

截至今年9月底,永胜县共有管理库PPP项目3个,总投资28.93亿元,已落地项目2个,即松坪、羊坪、光华、东风、东山乡村公路改扩建PPP项目和教育文化园区PPP项目,两项目总投资共16.41亿元。

二、主要成效

(一)推动乡村产业振兴,产业发展是可持续脱贫的关键

元谋县地处金沙江干热河谷地带,工程性缺水和资源性缺水十分严重,全县供水保证率只有50%左右。高效节水灌溉PPP项目引入社会资本大禹节水后,不仅解决了元谋坝区老城、元马、黄瓜园、平田四个乡镇6.63万人产业发展“干渴”的问题,还引导村民改变了传统沟渠输水、大水漫灌的灌溉方式,采用管道输水有效减少水资源污染和途中损耗,通过智能水表“精准计量、刷卡取水”,项目区供水保证率达到90%以上,灌溉水有效利用系数从0.42提高到0.9,年节约用水2,158万立方米以上。当地村民为此还做了一首打油诗:“管道有水不用愁,卡插进去水自流。轻轻松松把水放,高高兴兴奔小康”。

水的问题解决了,村民对种植高附加值的经济作物热情更加高涨。大空村村民虎永平说,“多年来种植葡萄,由于高效供水保障率提高,水肥较为均匀,葡萄亩产值可达6万元以上,每亩减少水肥支出近3000元”。这种喜事儿不只是虎永平家才有。据当地统计,项目区亩均用水成本从1,258元降至350元,亩均增收5,000元以上;项目受益最早的清和社区2017年农民人均可支配收入达14,057元,增长42.26%。此外,项目区还覆盖了近4000多名易地搬迁的少数民族贫困群众,为脱贫攻坚提供了产业支撑。

(二)广泛吸引农户参与,实现自我管理、自我监督、自我服务

为保障农户的知情权、参与权、表达权和监督权,元谋高效节水灌溉PPP项目设置了群众参与机制。项目组建了用水专业合作社,下设16个分社,分别对应灌区16个村委会,社员共同出资入股项目公司。由项目公司与用水专业合作社签订《运维管护合作协议》,16个分社配合项目公司对输水管网等相关设施进行维护,协调处理矛盾纠纷等。据此,项目公司每年向用水专业合作社支付30万元管理费。同时,双方通过互联网等新技术手段,将运维工作线上化、透明化、高效化,加强流程管控,提高运维质量。合作至今,用水专业合作社除管理费外还取得了36.36万元的项目分红收入,农户参与管理的积极性大幅提高,项目运维成本显著降低,形成了共建共治共享的良好局面。

此外,16个分社可作为项目公司农业生产增值服务的直销点,配合项目公司进行滴灌带、农资等销售,合作社社员可以和项目公司员工一样获得销售收入,进一步丰富了农民增收渠道。

(三)扶贫必扶智,阻断贫困代际传递

“我要读书”那张照片中的大眼睛女孩已经长大成人,有了自己的工作和生活,但像她一样渴望读书的孩子,在永胜县还有很多。永胜县13.8万少数民族中,有约2万“直过民族”——傈僳族生活在山高路远、土地贫瘠的金沙江沿江一线,他们受教育程度普遍偏低,有的村甚至连一个大学生都找不到。面对2019年脱贫摘帽的艰巨任务,如何实现既扶贫又扶智,脱贫而不返贫,有实效、可持续,经得起历史和人民的检验,是摆在永胜县面前的一道难题。为了有效解决少数民族特别是傈僳族的教育扶贫问题,阻断贫困的代际传递,永胜县决定采用PPP模式着力打造教育文化园区。

目前,永胜县教育文化园区PPP项目中的民族中学已初步建成。民族中学作为永胜县集中办学试点的重头戏,是一所独具特色的全寄宿制学校,引进了智慧校园管理系统和完备的后勤保障体系,拥有一流的教学区域,包括教学楼、综合楼、实验楼、学生宿舍、食堂、风雨操场及场地绿化等,建筑面积73,703.9平方米,占地155.9亩,投资约4.4亿元。学校已于今年9月开学,现有46个教学班,200多名教职员工,2153名在校生。对于山里的孩子们来说,新的学习生活将从这里开始,他们的未来将更加美好。

(四)望得见青山,看得见绿水,记得住乡愁

近几年来,随着乡村经济的快速发展,环境恶化等大城市病也“传染”到了美丽乡村,污水横流、垃圾成堆、臭气熏天……基层财力薄弱,在人居环境这种投资规模较大的项目面前显得有些“杯水车薪”。如,永胜县与元谋县2018年本级一般公共预算收入分别为4.4亿元、3.5亿元,而永胜县人居环境项目总投资为12.5亿元,元谋县人居环境项目总投资为4.2亿元,投资需求与现有财力差距悬殊。

通过引入社会资本的资金、技术和管理,不仅解决了短期财政资金紧张的问题,避免“子欲养而亲不待”,还让专业的人做专业的事,实现了项目融资、建设、运营、移交全生命周期一体化管理,防止“晒太阳、豆腐渣”,促进政府、市场、公众长期合作共赢。看到各乡镇正如火如荼开展的河道治理、两污处理、景观绿化等工作,我们真心希望两县通过PPP模式践行“两山”理论,实现经济生态和谐统一,在“稻花香里说丰年”的同时,还能“听取蛙声一片”。

三、存在的困难

通过调研,我们深深感受到,地方对于运用PPP这一公共服务供给市场化社会化创新解决方案,稳增长、促改革、补短板、惠民生的意愿十分强烈,但由于思想认识转变不到位、经济政策环境偏紧等主客观原因,实践中遇到了一些问题,也使他们十分困惑。

(一)发展需求与发展空间不匹配

按照现有关于财政承受能力管理的相关政策要求,“每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,不超过当年本级一般公共预算支出的10%”,超7%的要风险预警,超5%的不得新上政府付费项目。贫困地区创新运用PPP实现追赶发展的意愿强烈,但由于一般公共预算支出较小,发展空间不足,形成“越需要发展的地区越没有发展空间,越抓不住发展机遇越落后”的怪圈。

此外,贫困地区多处于山区或半山区,工程成本高、资金投入量大,打赢打好精准脱贫和污染防治两大攻坚战的时间紧、任务重。这些领域一般是没有收益或收益较少的公益性事业,单靠财政投入和专项债远远无法满足需求,用PPP又面临财承管理红线约束,贫困地区在统筹规范与发展、当下与长远、稳增长与防风险方面有些“无所适从”。

如,永胜县2018年新增专项债仅3亿元,每年PPP财承空间仅3-4亿元,但通乡油路、教育文化园区、人居环境等民生工程的实施又迫在眉睫,永胜县2021-2023年财政支出责任已超出7%的风险预警线。

(二)政策预期不够稳定

2014年起,PPP改革开始大规模推广。时隔3年左右,从2017年下半年开始,多个部委接连出台严监管政策,形成“共振效应”。PPP的专业性较强,需要长期系统学习,贫困地区由于人才基础薄弱,在政策“踩油门”时还主要处于学习阶段,了解清楚了又碰到了政策“点刹车”。地方有声音说,“肉没赶上吃,刚到饭桌上,汤也被倒掉了。”此外,起“压舱石”作用的PPP条例迟迟未能出台,政府和市场主体对PPP改革的长期性存疑。

政策预期的不稳定一定程度上导致了地方的短视行为,即新政策刚出台时,“抢抓政策窗口期”,一哄而上、先用再说,不考虑长效机制;出现泛化异化乱象后,政策只能收紧,进一步强化了地方对政策不稳定的判断。

(三)对社会资本吸引力不足

贫困地区底子薄、基础差,招商引资能力不强,财政支付能力较弱,难以找到合适的“合作伙伴”。即便是匆匆选好企业合作方,有时也会因为合作内容不够明确、边界不够清晰、风险分担不够合理等产生推诿扯皮的现象,导致项目推进困难。

如,元谋县某个供排水设施建设PPP项目,由于协议谈判周期过长,融资成本增加,中标社会资本单方面提出不全部履行招标文件的相关内容,项目进展缓慢。

(四)项目融资难融资贵问题突出

融资难融资贵是PPP市场普遍存在的问题,在贫困地区尤甚。此外,国企受加强中央企业PPP业务风险管控等政策限制,相对比较谨慎,两县PPP项目中标的多为民企。在当前经济下行压力持续加大的背景下,民企融资难上加难,已成为影响项目推进的重要因素。

例如,永胜县教育文化园区PPP项目中标社会资本方云南和业为民营企业,其先后对接了国开行、农发行、农行、建行、招行、中信、兴业、平安等11家银行,涵盖政策性银行、大型国有商业银行、股份制银行等多种类型;还积极联系了证券、基金、信托、融资租赁等渠道,但成本一般为14-15%,期限一般为2+2,期短利高,难以承受。元谋县高效节水灌溉PPP项目社会资本大禹节水也反映,金融机构在贷款准入上还未能实现国企民企一视同仁。

(五)认识和能力有待提高

一方面,PPP要求较为规范,尽管推广运用已有五年多,一些基层干部仍有理解不到位的地方,未能准确把握PPP的本质和内涵,在执行政策时存在望文生义、生搬硬套的情况,导致反复“翻烧饼”,频繁整改。另一方面,贫困地区专业人才比较匮乏、技术力量比较薄弱,缺少成功可复制的经验,导致对咨询机构过分依赖,政府对项目的规范实施缺乏掌控力。如,永胜县财政局是当地PPP工作的牵头单位,但工作主要由局内企业股的一名干部承担。

四、思考与建议

两县在规范运用PPP模式上的问题,一定程度上体现了贫困地区面临的共性问题。针对上述问题,我们结合业务知识,在大胆设想、深入分析、反复研讨的基础上,提出了一些具体建议。

(一)创新财承管理

借鉴地方政府债务管理模式,实行财政承受能力“省级统筹”,由省级财政部门在不突破全省财承管理红线的基础上,统筹分配所辖地区财承额度,既保证总量控制、限额管理,牢牢守住不发生系统性风险的底线,又充分体现对追赶发展需求大、创新探索意愿强、项目实施规范、信誉较高、风险较低地区的正向激励,提高“发展额度”的配置效率,解决地区发展需要和发展空间不匹配的问题,促进区域均衡发展。

(二)强化预期管理

在PPP发展新阶段,应坚持“稳中求进”的工作总基调,加强方向性、趋势性、导向性等方面的管理,政策出台前要充分征求地方政府和市场主体意见,给予市场明确信号。具体而言,一是加快出台PPP条例,统一顶层设计,稳定各方预期。在PPP条例出台前,推动国务院发布政策文件,明确PPP事业既要规范又要发展,坚持PPP改革的长期性。二是坚持“新老划断”原则,新规实施不能影响存量项目的落地执行,保持政策的持续稳定和标准统一。三是在持续细化完善正负面清单的基础上,推出一批正负面典型案例,强化实操层面的规范引导和以案促改。

(三)完善项目配套

提高贫困地区项目吸引力,可以“另辟蹊径”,从增强项目“自身造血能力”方面破题,减少对当地财政的依赖性。一是加强公共服务价格机制研究,充分发挥市场价格的信号导向作用,提高财政可持续性。二是推广环境综合开发、区域经济开发、公众交通导向开发等模式,实现项目“正外部性”的内部化。三是探索价格包干机制,激发社会资本活力和创造力,挖掘项目潜力,实现政府市场互利共赢。

(四)加大融资支持

一是加强项目前期论证,鼓励金融机构早期介入,优化项目融资方案,提高项目可融资性。二是推动中国PPP基金加大股权投资力度,特别是对民营企业参与PPP项目的支持力度,鼓励保险资金参与PPP项目投融资,扩大PPP项目资产证券化试点,丰富PPP项目融资渠道。三是推动金融机构针对PPP项目特点加大产品创新和管理创新力度,优化贷款审批流程,推广有限追索的“项目融资”,缓解项目贷款难。

(五)加强培训指导

在培训工作中重点关注对县一级的指导,帮助基层提高规范实施PPP的水平,防止发生财政风险和企业风险,促进项目稳定运行,实现公共服务提质增效。同时,加强对各级一把手和各部门的培训,形成财政、行业、审计等部门对PPP要旨、政策的统一认知和发展合力,打造PPP高质量发展的命运共同体。

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