在看到了PPP模式的发展潜力后，部分私募基金近年开始逐渐介入。

目前，私募基金通过和其他社会资本组成联合体共同参与PPP项目采购，或者在项目落地后通过股权转让和结构化融资手段作为财务投资人为PPP项目提供投融资支持已在国内形成较为成熟的做法。业内人士认为，私募股权投资基金参与PPP项目既有其优势，也存在着现实的痛点，需要相关政策助推。

优势逐步显现

据了解，私募基金主要依托产业基金参与PPP项目，产业基金从资金性质层面可划分为政府主导、金融机构主导和社会企业主导三类，从法律组织形式层面可划分为公司型、契约型以及有限合伙型三类。

不少专家表示，私募基金投资PPP项目的最大优势是国家政策支持。私募基金参与PPP项目所带来的成效，一方面体现在能够通过结构化设计和灵活的内部管理机制引入外部优质资本，满足PPP项目资本金体量较大的投资需求。另一方面，有了中国PPP基金、地方产业基金为代表的政策性基金参与，能够极大地增加PPP项目的投资吸引力，有利于引导其他社会资本的积极参与。

中瑞世联资产评估（北京）有限公司山东分公司王勇认为，2014发布的《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出：“通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设”。此后几年，多个政府文件均要求灵活运用基金投资参与PPP项目。

近几年，私募基金参与PPP项目的优势不断凸显，又涌现了不少成功案例。云南省财政厅PPP中心主任杨捷向记者介绍了海南省海口市疏港货运快速干道工程PPP项目资本金的落实过程，项目中标单位中交建下属子公司中交投资基金管理（北京）有限公司(中交基金)一开始就发行契约型私募投资基金，中交四航局和中交公规院主要通过投资基金向PPP项目进行投资。该项投资基金设立规模为10.34亿元，由中交四航局、中交公规院、招商银行以及其他第三方资金参与认购。其中，招商银行认购优先级份额约8.27亿元，中交四航局和中交公规院分别认购一般级份额约1.23亿元和0.14亿元，第三方资金认购一般级份额约0.7亿元。至此，该PPP项目的资本金筹集工作就完成了。

无独有偶，作为财政部第三批示范项目的山东财经大学莱芜校区PPP项目也是通过私募股权基金来运作的。据北京财指南咨询有限公司总经理徐向东介绍，该项目由中标社会资本与浦发银行通过“股权+债权”方式完成。值得一提的是，该项目在竣工验收合格之后，于2017年7月启动了山东财大莱芜校区PPP资产支持专项计划。2018年4月26日，募集资金6.7亿元，其中优先级10档，规模合计6.37亿元，AAA评级，由民生银行认购，次级档0.33亿元，由项目公司认购。同时，该PPP项目的资产证券化实践为全国高校PPP项目首例，填补了PPP领域国内高等院校资产证券化产品的空白。

困难亟待解决

事实上，从私募股权投资基金本身特质来看，其与PPP模式也存在互斥性。私募股权投资基金获利渠道是通过持有的非上市公司股份增值后转让获利，对收益率的要求普遍高于其他资金投入方式，因而一般私募股权投资基金均投向增值空间大、短期获利能力强的企业。而PPP项目主要提供公共产品和公共服务，项目本身收益水平低，特别是那些不是使用者付费的项目。

北京中泽融信管理咨询有限公司董事总经理赵仕坤认为，从政府和社会资本合作的初衷来看，PPP项目更期望合作期限内保持长期良好的合作关系，而非股权转让。现阶段尽管鼓励私募股权投资基金投资PPP项目，但真正投资落地的项目非常少，私募股权投资基金投资原则与PPP项目有较大的磨合空间。

杨捷表示，私募基金参与PPP项目面临的困难：一是以股权方式投入会存在“风险大、利润薄”的问题，受到PPP项目“盈利但不暴利”的原则限制，投资方的投资热情不高。二是以债权方式投入会存在缺乏对项目的整体掌控力，难以从源头上控制项目风险，使得项目整体管理效率不高。

在私募基金与PPP均缺乏高位阶专门立法的情况下，私募基金参与PPP项目同时会涉及诸多尚有争议的合规性问题和现实问题，比如完善收益与退出机制。

北京市中伦(上海)律师事务所合伙人周兰萍认为私募基金参与PPP项目有以下三点风险：

一是由于财政部办公厅《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》中规定“不得由第三方代持社会资本方股权”的规定，导致部分基金管理人在项目采购前如不具备提前设立基金的条件，则在中标后再设立基金（特别是有限合伙基金或公司制基金），并持有项目公司股权可能面临合规性风险。

二是由于《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》等规范性文件明确规定“不得以债务性资金充当资本金”且《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》中要求各国有金融企业对资本金来源实行穿透审查，导致私募基金无法再采用“小股大债”、“明股实债”等结构化方式参与项目投资，无法发挥其具有的资本运作优势，投资热情也被进一步削减。

三是受资管新规等金融政策影响，私募基金无法通过滚动发行方式参与期限较长的PPP项目，通常在存续3-5年后即进入退出期，而PPP项目长则20-30年的回报期与私募基金的存续期间存在错配，无法仅仅通过项目层面的收益分红实现投资收益和退出。

上海浦东发展银行PPP中心副主任郑大卫从资金运作方式角度进行了分析。他认为，私募基金参与PPP，主要是以类直投方式帮助央企出表，或者以明股实债方式帮助社会资本方增加资本金来源，资金来源大部分是金融机构理财，随着资管新规，由于不能滚动发行导致银行长期限理财资金难以销售，同时留下一堆代持问题在逐步解决。

“目前，私募基金来源成为最大问题，在银行理财无法参与情况下，出现私募基金由项目供应链企业作为有限合伙人，或者租赁资金参与，本质为了分得工程或设备利润。未来，期盼保险资金等参与。关键还是一句话，项目质量好，风险收益匹配，退出渠道通畅，股权资金不请自来。”郑大卫说。

完善相关政策

尽管面临诸多难题，但从目前看，私募资金参与PPP项目取得的成效还是明显的。

据上海济邦投资咨询有限公司总裁徐玉环总结，一是提供股权资金，解决项目资本金到位的问题。资本金的稀缺已经成为PPP项目面对的重要难题。而私募股权基金能够提供资本金支持，缓解社会资本方的出资压力。二是融资增信，解决融资落地难的问题。市场上知名的私募基金的参与（如中国PPP基金），在解决资本金出资问题的同时，也能够一定程度上提升项目的可融资性。三是发挥引导作用。具有政府引导基金性质的私募基金能够引导社会资本投向国家重点建设方向的项目中。四是促进前期工作深化。为吸引私募股权基金参与，操盘社会资本在前期策划投标阶段更加关注项目的经济效益及风险，细化前期工作。五是促进项目效益提升。私募股权基金作为财务投资人参与项目公司的管理，能够发挥其资源整合及管理经验方面的优势，协助项目公司提升项目效益，从而增加其持有项目公司股权的转让溢价。

杨捷认为，私募资金参与PPP项目，一是可以通过股权直接投资满足法律对建设项目资本金比例的强制性要求，而其他金融机构的直接股权投资受到法律法规的诸多限制；二是有助于促进项目融资的发展，目前以项目自身收益为基础的内部增信模式尚未普及，银行对建设项目融资大都要求抵押、质押或者股东担保，加重了投资人财务负担，股权融资可以降低项目资产负债率，促进项目融资的发展；三是有助于通过结构化设计和灵活的内部管理机制引入社保资金、保险资金等长期优质资本，满足PPP项目的长期和大量建设运营资金需求。

中国国际经济咨询有限公司副总裁周勤总结：“从理论上我们期待它能起到价值发现和再创造、风险控制和有效分配、促进投资专业化和流动性等作用。但是由于我国PPP项目设计中一系列特殊的设计，已见到的PPP项目结构中，私募基金参与更多起到的是结构调和、报表处理、阶段融资的作用，对于政府引导基金，会有一定的增信作用。”

如何破解难题，助推私募基金参与，需要完善相关政策，周兰萍建议：一是在不影响PPP项目正常实施的前提下，为适应私募基金的运作要求和监管政策，建议允许私募基金等财务投资人在满足事先披露（投标文件中须披露基金组建方案）、完成备案、承诺限期募资到位等条件的情况下，可在中标后重新设立出资主体并参与项目投资。二是在坚持现有资管新规和PPP政策底线下，减少对于私募基金结构化投融资方式的过度监管，同时提供多样化的增信手段加大私募基金参与PPP项目的积极性。三是完善私募基金的投资退出路径，对私募基金参与PPP项目时的股权转让、份额赎回条件、募资期限、再融资等事项需结合PPP项目特点及私募基金监管要求设定不同于其他社会资本方的监管标准。四是鼓励并引导私募基金主体提前深度参与PPP项目交易结构设计及融资方案设计，强化自身风险管理能力，利用资本的力量实现资源整合的能力，切实为PPP项目顺利实施提供金融支持。